Les États européens et Nord-Américains recourent régulièrement et avec enthousiasme aux sanctions unilatérales qu’ils perçoivent comme un instrument efficace pour, disent-ils, « défendre l’ordre international fondé sur les règles ». Ainsi, le Venezuela, l’Iran, la Syrie ou évidemment, la Russie font régulièrement l’objet de sanctions « ciblées » mais dont la superposition rappelle l’instauration de régimes de sanctions globales et générales, comme à l’encontre de l’Irak de Saddam Hussein, lourdement condamnés par la suite.
Par contre, malgré les demandes répétées et insistantes de la société civile belge : contre Israël, point de sanctions. Au contraire. Aucune sanction contre les dirigeants israéliens qui justifient le génocide, les accords économiques qui nous lient avec ce pays ne sont pas réétudiés et le matériel militaire continue d’affluer en flux tendu vers Israël.
Voici un texte d’Alexandra Hofer, Professeure assistante en droit international public à l’Université d’Utrecht, paru initialement dans la revue Futuribles en septembre 2023. Ce texte ne se penche pas sur la question des sanctions contre Israël et n’interroge pas ce « deux poids, deux mesures ». Par contre, l’article introduit différentes problématiques liées à la question des sanctions unilatérales. A quel cadre légal se rattachent-elles ? Les États qui en sont la cible peuvent-ils s’opposer à ces sanctions ? Sont-elles efficaces et judicieuses ?
« Dans les relations internationales, les sanctions unilatérales consistent à imposer des coûts sociaux ou matériels en réponse à des actes répréhensibles (ou perçus comme tels). Elles sont adoptées par les États en vertu de leurs propres pouvoirs nationaux ou exécutifs, ou par une organisation à l’encontre d’États non membres. Ces instruments politiques reposent sur une approche du comportement des États fondée sur la théorie du choix rationnel, qui considère les décideurs étatiques comme des acteurs rationnels mus par la maximisation de leurs intérêts. Le raisonnement qui sous-tend les sanctions est qu’elles modifient le comportement en manipulant l’analyse coûts-avantages de la cible (l’État soumis aux sanctions) et en la persuadant ainsi d’opter pour l’alternative la moins coûteuse. Cependant, il est souvent reconnu que les sanctions sont inefficaces pour modifier les comportements. Pour compenser cela, on avance alors qu’elles ont des objectifs multiples. Par exemple, elles peuvent dissuader ou contraindre un comportement, et elles ont une fonction symbolique importante. Comme les sanctions sont généralement formulées en des termes normatifs, elles renvoient au respect des engagements à l’égard des lois internationales. C’est pourquoi, en dépit du fait qu’elles échouent à modifier les comportements, elles sont considérées comme un outil important dans l’application du droit international.
Les événements actuels suggèrent que les sanctions sont appelées à rester, surtout si les États-Unis et l’Union européenne recourent régulièrement de manière enthousiaste à cet instrument. En témoigne le régime de sanctions « sans précédent » contre la Russie (un exemple parmi tant d’autres), qui sont justifiées comme un moyen de défendre « l’ordre international reposant sur des règles ». De leur point de vue, les sanctions unilatérales sont un outil de politique étrangère approprié pour faire respecter les normes et les valeurs internationales. Toutefois, l’impact à long terme de ces mesures pourrait avoir des conséquences structurelles importantes sur la répartition du pouvoir entre les États et sur la capacité des États-Unis et de l’UE à imposer des sanctions unilatérales. Ce bref commentaire examine ces tendances potentielles en considérant d’abord la façon dont les cibles réagissent aux sanctions unilatérales, puis en examinant la position des États tiers.
Richard Nephew décrit avec justesse les sanctions comme des outils psychologiques : en infligeant une douleur aux « points d’inflexion » d’une cible, elles visent à affaiblir la détermination d’un État. Pourtant, leur conception repose sur une mauvaise compréhension de la psychologie de la cible. Les « coûts » ne sont pas la seule variable qui façonne le comportement. Le plus souvent, le comportement des États est influencé par les interactions interétatiques et la perception des intentions des autres. C’est pourquoi l’approche fondée sur la rationalité des choix des acteurs ne permet pas d’appréhender correctement la manière dont les États réagissent aux sanctions ; une approche sociologique pourrait fournir une image plus complète. Une telle approche prendrait en compte les interactions sociales entre les États et la manière dont elles influencent la prise de décision. La manière dont un acteur se définit, se positionne dans le monde et interprète ses interactions avec les autres est importante. Par exemple, les dirigeants russes considèrent leur État comme une « grande puissance » et interprètent les sanctions comme relevant d’une guerre économique, adoptée pour affaiblir la Russie et la faire souffrir. Dans cette optique, les dirigeants russes peuvent estimer qu’il serait beaucoup plus coûteux de céder aux mesures que d’en subir les conséquences. Les États sanctionnés font généralement preuve de résilience et manifestent leur volonté de s’adapter aux coûts imposés plutôt que de céder à la pression des de ceux qui les ont émises.
Certains États, comme le Venezuela (à deux reprises : ici et là), l’Iran et le Qatar, ont eu recours à des mécanismes de règlement pacifique des différends pour contester la légalité des sanctions unilatérales. Certaines de ces procédures requièrent une certaine créativité juridique car il n’existe pas de traité interdisant totalement les sanctions ou réglementant leur utilisation. Les sanctions pourraient un jour faire l’objet d’une réglementation, mais comme elles sont hautement politiques, il est difficile de prédire non seulement quand cela se produira, ni sur quelles règles les États pourraient se mettre d’accord. Il semble néanmoins qu’il y ait un consensus général sur le fait que les sanctions ne doivent pas avoir d’effets négatifs sur la population civile d’un État sanctionné.
Toutefois, les régimes de sanctions générales contre la Russie, le Venezuela, l’Iran ou la Syrie marquent un retour aux régimes de sanctions globales. Ces mesures, qui consistaient en un embargo complet sur un pays, ont été lourdement condamnées à la suite des graves conséquences humanitaires qu’elles ont eues sur l’Irak dans les années 1990. Depuis lors, on s’attend à ce que les sanctions soient ciblées. Elles doivent être dirigées contre les personnes directement responsables d’un comportement répréhensible (sous la forme d’un gel des avoirs ou d’une interdiction de voyager) ou être limitées à un secteur donné de l’économie d’un État (« sanctions sectorielles »). Cela dit, lorsque diverses sanctions sectorielles sont imposées par une multitude de juridictions, cela peut entraîner une baisse du niveau de vie, l’inflation augmentant et la population ayant de plus en plus de mal à accéder aux produits de première nécessité tels que la nourriture et les médicaments (voir ces exemples : ici et là).
Pour s’assurer que les coûts sont imposés de manière efficace et que les cibles ne peuvent pas les contourner via des échanges commerciaux avec des États tiers, ceux qui émettent les sanctions recherchent un soutien multilatéral. Lorsque les États tiers ne s’alignent pas volontairement sur les restrictions, les États-Unis ont recours à des sanctions secondaires, par lesquelles ils sanctionnent les acteurs qui ne se conforment pas à leurs sanctions, même si ceux-ci ne relèvent pas de leur juridiction. Les États-Unis y parviennent en faisant de leur monnaie une arme. Grâce à la domination du dollar américain, qui donne accès au marché mondial, les acteurs privés répugnent à être exclus du système financier américain et préfèrent se conformer aux restrictions américaines. En sanctionnant la Russie, l’UE a mis en œuvre ses propres sanctions extraterritoriales, une pratique qu’elle condamne généralement. En juin, l’UE a adopté des « sanctions anti-contournement » qui, entre autres mesures, menacent de mettre en œuvre des contrôles à l’exportation contre les pays tiers « dont il est démontré que la juridiction présente un risque permanent et particulièrement élevé d’être utilisée pour contourner » les sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie.
Néanmoins, la manière dont les États tiers interprètent ces mesures n’est guère appréciée. Si les États-Unis et l’Union européenne ont sanctionné la Russie pour sa grave violation du droit international et sont soutenus par une vingtaine d’autres États, la plupart d’entre eux se sont abstenus de mettre en œuvre des restrictions, même s’ils reconnaissent que la guerre menée par la Russie en Ukraine est illégale. Il est rarement apprécié que ce que l’on appelle le « Sud international » conteste l’adoption de sanctions et ne les considère pas comme un moyen adapté pour faire appliquer le droit international et régler les différends. Mais en général, les pays du Sud allèguent que ces mesures enfreignent divers principes du droit international (en particulier le principe de non-ingérence) et violent les droits de l’homme (notamment les droits sociaux et économiques). Les sanctions unilatérales et extraterritoriales sont trop peu réglementées, et peuvent avoir des effets considérables sur des tiers qui ne sont pas visés mais peuvent néanmoins être affectés. En outre, ces outils politiques augmentent les ressentiments entre États. Ils sont entachés d’une politique de deux poids, deux mesures, car tous les cas semblables ne sont pas traités de la même manière et, en appliquant leurs sanctions, les États à la manœuvre sont perçus comme poursuivant leurs propres intérêts et imposant leurs propres valeurs, sans se soucier de l’impact sur les acteurs tiers. À long terme, ces ressentiments peuvent inciter les autres États à revoir l’organisation de l’ordre international afin d’être sur un pied d’égalité avec les auteurs des sanctions.
Il me semble que nous observons déjà un retour de bâton contre les sanctions adoptées unilatéralement sans tenir compte de leur impact sur les États tiers. Les États cherchent à former des alliances pour délégitimer les sanctions et en limiter l’impact (questions décrites avec pertinence par Agathe Demarais et Daniel McDowell). D’une part, le statut du dollar américain en tant que monnaie de réserve mondiale est de plus en plus remis en question. La secrétaire d’État américaine Janet Yellen l’a reconnu : « Il y a un risque, lorsque nous utilisons des sanctions financières reposant sur le rôle du dollar, qu’avec le temps, cela puisse saper l’hégémonie du dollar […] ». La dédollarisation peut attirer les États qui, entre autres objectifs, souhaitent échapper à la portée des sanctions américaines. Le découplage du dollar américain est un objectif poursuivi par les BRICS, qui ont récemment élargi leur organisation à six nouveaux États. On craint que des sanctions agressives n’encouragent la fin du pétrodollar. L’Arabie Saoudite, qui fait partie des six pays admis au sein des BRICS, a exprimé sa volonté d’accepter les échanges dans des monnaies autres que le dollar américain. Cela s’explique en partie par le fait que les pays du Moyen-Orient souhaitent continuer à commercer avec la Russie et éviter des sanctions secondaires. Les États non occidentaux ne sont pas les seuls à protester contre les sanctions extraterritoriales. Comme nous l’avons mentionné, l’UE avait déjà protesté elle-même, tentant même de contrer leur impact par l’adoption d’une loi de blocage et d’un « instrument de lutte contre la coercition ». Comme nous l’avons également mentionné, les pays sanctionnés ont tendance à faire preuve de résilience et à chercher des alternatives. Alors que l’UE se détourne du pétrole russe, les échanges commerciaux ont augmenté entre la Chine et la Russie, qui utilisent des devises telles que le yuan. La Chine et la Russie ont démontré leur volonté d’instaurer un ordre mondial multipolaire et de remettre en question un système qu’elles perçoivent comme dominé par les États-Unis.
Dans The Economic Weapon, Nicholas Mulder raconte comment les sanctions prises pendant l’entre-deux-guerres à l’encontre de l’Allemagne et de l’Italie, qui visaient à les dissuader de s’engager dans une guerre, ont eu l’effet contre-productif de les encourager à recourir à des politiques agressives, ce qui a finalement conduit à la Seconde Guerre mondiale. Bien que les émetteurs de sanctions continuent d’utiliser ces instruments pour riposter contre des comportements répréhensibles et démontrer leur attachement à certains droits, leurs effets à long terme sont imprévisibles. Et même si les sanctionneurs cherchent à accroître l’efficacité de leurs restrictions en renforçant leur degré de sophistication et leur spectre, s’ils ne tiennent pas compte de l’impact qu’ont ces sanctions unilatérales non seulement sur les États visés mais aussi sur les États tiers, ni de la manière dont elles sont perçues, ils risquent de s’engager dans des pratiques contre-productives, sapant leurs objectifs politiques et leur capacité à imposer ces sanctions. »
Alexandra Hofer,
professeure assistante en droit international public à l’Université d’Utrecht
a.s.hofer@uu.nl