Quand on pense à l’UE, on a généralement l’image d’une entité qui est pacifique, et pacifiante, qui œuvre pour la paix au sein de ses frontières, et en dehors de ses frontières. Une UE qui se base sur son rayonnement culturel pour négocier sa place sur la scène internationale, une championne du soft power. C’est ce préjugé que l’on va remettre en question aujourd’hui, en parlant de la politique extérieure de l’UE.
En 1992, le traité de Maastricht établit l’Union européenne, et définit une politique extérieure pour cette Union. La Politique Etrangère et de Sécurité Commune, la « PESC » est mise en place. A l’époque de la PESC, la politique extérieure de l’UE est faite d’interventions périodiques, qui sont décidées au cas par cas. Ce sont généralement des missions de reconstruction suite à un conflit, ou des missions d’aide humanitaire. Il n’existe pas de continuité politique entre ces différentes missions.
Mais en 2009, avec le traité de Lisbonne, la PESC devient la PSDC, la Politique de Défense et de Sécurité Commune. La PSDC doit allouer davantage de moyens à l’UE, afin que celle-ci puisse mener une politique extérieure plus solide.
2) Le concept stratégique
L’objectif de l’Union européenne est de mener une politique extérieure commune à tous les Etats membres. Pour mener une politique extérieure commune, il faut des intérêts communs. Or, ces intérêts communs sont difficiles à identifier.
Ils sont difficiles à identifier car la politique extérieure relevait jusqu’alors de la souveraineté nationale des Etats. Et c’est là le point épineux, les Etats sont réticents à abandonner une part de leur souveraineté nationale. Une politique extérieure est difficile à mettre en place, car elle touche à des prérogatives qui sont spécifiquement nationales, et qui sont la chasse gardée des Etats.
Le principe de « concept stratégique » entre alors en jeu. Le concept stratégique, c’est ce qui définit les objectifs de l’UE et les moyens dont elle dispose pour atteindre ces objectifs. Le concept stratégique énonce les menaces auxquelles fait face l’UE. C’est en construisant son concept stratégique que l’UE façonne le regard qu’elle porte sur le reste du monde. Elle va alors bâtir son « identité », commune à tous les Etats membres.
Le 12 décembre 2003 est mise en place la stratégie européenne de sécurité, qui porte le titre de « Une Europe plus sûre dans un monde meilleur ». L’UE y expose son premier concept stratégique. Les premières phrases de cette déclaration sont optimistes : « L’Europe n’a jamais été aussi prospère, aussi sûre, ni aussi libre. La violence de la première moitié du vingtième siècle a cédé la place à une période de paix et de stabilité sans précédent dans l’histoire européenne. […] La création de l’Union européenne a constitué le facteur essentiel de cette évolution. »
« Une agression de grande envergure contre un des Etats membres est actuellement improbable ».
L’UE identifie des défis (terrorisme, migrations clandestines, prolifération des ADM, conflits régionaux, etc) mais ces « défis » ne sont pas des « menaces » pour la bien portance de l’UE. La politique extérieure de l’UE est envisagée dans un monde au sein duquel elle occuperait une place majeure, un monde dans lequel son statut n’est pas menacé.
En revanche, l’année 2008 constitue un tournant. La crise financière place l’Union européenne en grande difficulté économique. L’UE estime alors que sa position sur la scène internationale est menacée, qu’elle est plus fragile. C’est cette fragilité qui va pousser les Etats membres à mener une politique extérieure commune de sauvegarde de leurs intérêts.
Plus seulement une protection des frontières, la politique extérieure de l’UE va devenir une politique offensive de sauvegarde de ses intérêts. L’UE va donc progressivement changer de discours, et appréhende son environnement différemment : l’Europe demeure prospère et stable, toutefois le monde qui l’entoure est envisagé comme la source d’une instabilité croissante, générant de nouveaux défis qui justifient pour l’UE une politique extérieure plus ferme. Le rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité du 11 décembre 2008 se nomme « Assurer la sécurité dans un monde en mutation ».
L’Union Européenne a toujours une position hégémonique, mais cette position est menacée : « L’UE demeure un pôle de stabilité. Grâce à l’élargissement, la démocratie et la prospérité s’étendent à tout le continent. […] Néanmoins, vingt ans après la guerre froide, l’Europe doit faire face à des menaces et des défis de plus en plus complexes. »
L’UE identifie toujours des défis (conflits, déliquescence des Etats, terrorisme, le programme nucléaire iranien…) et ces défis sont particulièrement préoccupants car ils sont exacerbés par la mondialisation, une mondialisation « [qui] accélère la modification des rapports de force et met en évidence les différences de valeurs. ». A partir de 2008 l’UE façonne une représentation politique plus négative du monde dans lequel elle évolue. On passe d’un monde plein d’opportunités à un monde hostile dans lequel l’UE doit tout faire pour maintenir sa position prépondérante. Désormais l’UE véhicule l’idée que le maintien de sa prospérité dépend de ses capacités militaires. Le hard power économique ne suffit plus, l’UE veut désormais avoir recours à mode d’intervention militarisé afin de protéger sa position. Il s’agit ici de pérenniser un modèle économique en crise par des moyens militaires. Elle justifie ainsi un plus grand interventionnisme et des investissements plus importants dans la défense : « le monde qui nous entoure est en mutation rapide: les menaces évoluent et les centres de pouvoirs se déplacent. Pour bâtir une Europe sûre dans un monde meilleur, nous devons nous efforcer d’influencer davantage le cours des choses. Et nous devons le faire sans attendre. »
En 2016, dans sa Stratégie global le Conseil déploie un nouveau concept stratégique qui va encore plus loin dans cette logique. La Haute représentante aux affaires étrangères Federica Mogherini dépeint une situation alarmiste, dans laquelle l’UE doit se militariser davantage si elle veut garantir sa survie : « Le dessin, voire l’existence de notre Union est mis en question. Pourtant, nos citoyens et le monde ont plus que jamais besoin d’une Union européenne forte. Notre région est devenue plus instable et moins sûre. »
L’UE ne prétend même plus défendre le soft power. Elle construit désormais une vision politique entièrement différente, qui place le poids militaire au centre des préoccupations : : « L’Union européenne s’est toujours enorgueillie de son «soft power », sa puissance douce, et elle continuera à en être fière, car nous sommes les meilleurs dans ce domaine. Cependant, l’idée que l’Europe est exclusivement une « puissance civile » ne correspond pas à une réalité en pleine évolution. […] Pour l’Europe, pouvoir de convaincre et pouvoir de contraindre vont de pair ».
Frontex et l’institutionnalisation de la défense :
L’un des phénomènes que les Etats membres se sont accordés à définir comme un danger est celui de l’immigration, si bien qu’on ne parle plus d’immigration mais de « crise migratoire ». En 2004 est instauré Frontex. Depuis 2016 on parle de l’Agence européenne de garde-frontières et de gardes-côtes. Son but est de contrôler les frontières extérieures de l’UE.
L’immigration devient un élément central de la politique de défense de l’UE, si bien que le budget de Frontex et ses prérogatives ont largement augmentés depuis 2004. Par exemple, l’agence peut désormais rassembler des données personnelles sur des personnes qu’elle soupçonne de ne pas respecter la réglementation européenne, afin de partager ces données avec les autres Etats membres. Elle peut également envoyer des gardes-côtes sur le territoire d’un Etat membre pour intervenir sur ses frontières, sans consulter cet Etat préalablement et sans que cet Etat ne puisse refuser l’intervention, sous peine d’être expulsé de l’espace Schengen.
Le concept stratégique formule donc des intérêts communs, et les stratégies mises en place pour conserver ces intérêts se concrétisent à travers la mise en place d’outils concrets, voire d’institutions.
La CSP (Coopération structurée permanente) ou PESCO est une structure qui permet aux Etats qui le souhaitent de renforcer l’intégration de leurs systèmes de défense. Facultatif, pourtant la majorité des Etats euro en font partie.
Le Fond européen pour la défense a pour but d’encourager les Etats membres à investir davantage dans le domaine de défense. Deux volets sont prévus :
- un volet « recherche » qui dispose d’un budget de 25 millions d’euros en 2017, budget qui passera à 500 millions d’euros par an dès 2020
- un volet « capacité » dont le but est l’acquisition d’équipements militaires : 500 millions d’euros de budget en 2017 et un milliards d’euro par an dès 2020.
Ces deux structures incarnent la dernière étape de la mise en place d’une politique extérieure commune. A travers le concept stratégique le cadre politique a été délimité, et désormais il s’agit d’allouer des budgets, de mettre sur pieds des institutions. Le Fond européen pour la défense alloue des moyens concrets et croissants à la politique extérieure européenne. Ce Fond européen fait du cadre politique théorique une réalité : désormais on investit dans l’industrie militaire pour permettre à l’UE de se relever de la crise.
La relance de l’économie par l’investissement dans le complexe militaro industriel
Keynes est un économiste britannique qui a établit la théorie de la relance par la consommation. Suite à la crise de 1929, il considère que le capitalisme est en danger. Il part alors du postulat que si on donne aux consommateurs la possibilité d’acheter plus, la hausse de la demande va encourager la production des entreprises, et lancer un cercle vertueux permettant de relancer la machine économique, et de sauver le capitalisme.
D’autres économistes se sont demandé si en suivant le même schéma, il serait possible de relancer l’économie non pas par la demande, mais par l’investissement. L’économise suédois Haavelmo donne son nom au théorème de Haavelmo. Il reprend l’idée de Keynes, et établit qu’en augmentant les dépenses publiques, il est possible de relancer l’économie. La politique de relance pourrait donc passer par l’investissement dans des infrastructures, dans des écoles, des routes. L’UE suit cette idée d’investir pour relancer l’économie. Toutefois, c’est dans le complexe militaro-industriel que les investissements foisonnent. On l’a vu, le Fonds européen pour la défense prévoit en effet de d’allouer 500 millions d’euros par an au secteur de la recherche dans le domaine de la défense, et 1 milliards d’euro par an dans le volet « capacité » qui vise à acquérir des équipements militaires.
Ces investissements dans le complexe militaro-industriel s’effectuent aux dépens d’autres secteurs pourtant vitaux pour le développement ou la démocratie. Le poids de ce complexe devient tel qu’il lui est conféré un certain pouvoir. Ce pouvoir, s’il n’est pas contrebalancé par des instances démocratiques qui le contrôlent strictement, s’avère être un danger pour la démocratie elle-même, en faisant primer ses intérêts propres sur le débat démocratique. Dans son discours de fin de mandat en 1961, le président américain Dwight Eisenhower alertait déjà des dérives de l’influence de l’industrie de l’armement, dans laquelle les investissements sont démesurés :
« Dans les assemblées du gouvernement, nous devons donc nous garder de toute influence injustifiée, qu’elle ait ou non été sollicitée, exercée par le complexe militaro-industriel. Le risque d’une désastreuse ascension d’un pouvoir illégitime existe et persistera. Nous ne devons jamais laisser le poids de cette combinaison mettre en danger nos libertés et nos processus démocratiques. Nous ne devrions jamais rien prendre pour argent comptant. Seule une communauté de citoyens prompts à la réaction et bien informés pourra imposer un véritable entrelacement de l’énorme machinerie industrielle et militaire de la défense avec nos méthodes et nos buts pacifiques, de telle sorte que sécurité et liberté puissent prospérer ensemble. »
Vers une politique d’ingérence ?
L’UE a recours à la méthode suivante : elle construit un problème politique, et préconise l’intervention civile ou militaire pour résoudre ce problème. Ces problèmes sont tous les éléments qui entravent les objectifs stratégiques de l’Union européenne.
Prenons l’exemple de l’approvisionnement en énergie. L’UE est très dépendante des ressources énergétiques qui se situent hors de son territoire. Elle va donc ériger l’enjeu de l’énergie en question sécuritaire et militaire : on parle désormais de « sécurité énergétique ».
Puisque les ressources énergétiques se situent essentiellement hors des frontières de l’Union européenne, il faut pouvoir intervenir à l’étranger pour garantir l’approvisionnement européen.
Pour satisfaire ses besoins elle doit établir des relations avec les pays qui détiennent les ressources convoitées. Par conséquent l’Union européenne érige en enjeu politique le fait d’être entourée par des gouvernements « stables » -et non pas « démocratiques »-, avec lesquels ses relations ne seront pas ébranlées.
C’est ce type de motivation politique qui peut justifier une intervention « préventive », c’est-à-dire une intervention avant même que tout conflit n’ait éclaté, afin de s’assurer que ces pays n’adoptent pas de position susceptible de menacer les intérêts stratégiques de l’UE. Ainsi dès 2003 le Conseil affirme
« Notre tâche doit être de promouvoir, à l’Est de l’Union européenne et aux frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération. »
Ces « nouvelles menaces » qu’identifie l’UE et qui justifieraient une intervention sont les suivantes : terrorisme, menaces hybrides, instabilité économique, changement climatique, insécurité énergétique. Trois menaces sur les cinq sont d’ordre non pas militaire mais économique. On leur oppose pourtant maintenant une réponse militaire. Il s’agit ici d’avoir recours à la force militaire pour pérenniser un système économique qui ne parvient pas à se dépêtrer de la crise multifacette à laquelle il doit faire face.
Pas touche à l’OTAN
L’OTAN représente l’une des entraves à une politique extérieure entièrement européenne. Il existe en effet chez les Etats Européens une forte tension, entre d’une part la volonté d’acquérir une autonomie stratégique, et de l’autre le souhait de certains Etats d’appartenir à l’OTAN.
L’UE a mis en place plusieurs mesures pour atteindre son autonomie stratégique. Cependant le Traité de Lisbonne, qui est le socle juridique de l’UE, affirme que l’OTAN est un partenaire clé de l’Union Européenne et que celle-ci ne souhaite pas empiéter sur ses prérogatives.
Mais pourquoi ce paradoxe ? Pourquoi proclamer l’autonomie de la politique extérieure européenne tout en restant subordonné à l’OTAN ?
Les Etats-Unis sont la première puissance militaire du monde. En 2015 leurs dépenses militaires s’élevaient à 611 milliards de dollars, soit plus que les 8 autres plus grandes puissances militaires mondiales réunies. Plusieurs Etats européens souhaitent donc demeurer au plus proche de cette puissance militaire de premier plan.
Ainsi l’UE s’efforce de rassurer l’OTAN sur ses intentions. Le 6 décembre 2016 l’UE et l’OTAN font une déclaration conjointe dans laquelle elles établissent 7 domaines de collaboration. En tout cas pour le Conseil la situation est claire, il déclarait en juin 2016
« En ce qui concerne la défense collective, l’OTAN reste l’instance la plus importante pour la plupart des Etats membres ».
L’inquiétante privatisation de la sécurité
Une société militaire privée est « une société commerciale qui fournit contre rémunération des services militaires ou de sécurité par l’intermédiaire de personnes physiques ou morales ». Le recours à ces sociétés militaires privées s’est généralisé aux Etats-Unis lorsque ces derniers menaient la « War on terror » suite aux attentats de 2001. Mais aujourd’hui utiliser des sociétés privées est devenu courant dans l’UE. Le Parlement européen l’établit clairement : « Il est fait appel à des SSP pour des missions à la fois civiles et militaires relevant de la politique de défense et de sécurité commune (PSDC) ».
Ces sociétés privées se voient donc attribuer des prérogatives sécuritaires qui jusqu’alors étaient réservées aux Etats. Elles ne sont pas supposées intervenir dans des combats militaires, toutefois de nombreux débordements ont déjà eu lieu, causant à plusieurs reprises des blessés et des morts. Ces débordements n’ont jamais fait l’objet de poursuites judiciaires.
La législation qui encadre les sociétés privées est très faible, voire inexistante. Il existe la convention de Montreux, un document de 2008 qui définit les principes du DIH que les sociétés privées doivent respecter pendant leurs interventions. Mais ce document n’est pas juridiquement contraignant. De plus il ne mentionne pas l’interdiction de la torture ni des traitements inhumains, et il ne dit pas non plus que les SMP pourraient être poursuivies en justice si elles commettent une infraction grave.
Il existe donc un réel vide juridique concernant les opérations des sociétés militaires privées, et les Etats peuvent profiter de ce vide. En effet, faire appel à une société privée permet de mener des opérations de défense nationale, tout en s’affranchissant du contrôle démocratique. Car lorsque l’Etat passe un contrat avec une société privée alors leurs relations relèvent du droit commercial. Il devient donc possible de mener des opérations de défense en contournant le droit international.
Le parlement européen exprime d’ailleurs clairement la volonté de contourner le contrôle démocratique : dans sa résolution du 4 juillet 2017 sur les sociétés de sécurité privées, il écrit que
« les sociétés de sécurité privées vont en outre être sollicités pour des raisons de convenance politique afin de pallier les restrictions concernant l’utilisation des troupes, notamment pour contourner l’hostilité de l’opinion publique à l’égard de l’engagement des forces armées ».
Le recours à des sociétés privées offre un autre avantage non négligeable aux Etats : celui de faire la guerre sans causer de victimes dans leur camp. Un employé d’une SMP n’est pas considéré comme un militaire. Par conséquent s’il meurt, il n’est pas compté dans le bilan officiel des victimes. Cela permet aux Etats de mener des interventions tout en masquant le nombre réel de victimes.
Le parlement européen considère que « la valeur totale du secteur de la sécurité privée, qui compte quelque 100 000 entreprises et emploie 3.5 millions de personnes, a été évaluée à 200 milliards d’euros en 2016 ». Les SMP sont devenues des actrices considérables du secteur de la défense, et pourtant à l’échelle de l’UE il n’existe aucune réglementation qui les encadre. La privatisation de la défense est une évolution considérable dont les dérives sont nombreuses et impunies.
Inès Ayyadi, Stagiaire à la CNAPD
Credit photo : https://blogdroiteuropeen.com/2018/01/18/lactualite-de-la-politqiue-de-securite-et-de-defense-commune-la-france-et-lallemagne-face-a-la-relance-de-la-psdc-apres-le-brexit-le-retour-du-moteur-franco-allemand-par-delphine-desc/